Реализация Закона «О техническом регулировании»: реформа или диверсия на потребительском рынке России?

Автор: Решетов Григорий Анатольевич, член Правления Региональной общественной организации «Общество защиты прав потребителей «Резонанс», кандидат юридических наук.

Рецензент: Чекмарев Геннадий Федорович, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Международного института экономики и права, кандидат юридических наук, доцент.

Дата публикации: 23.10.2009

Начало кардинальной реформы системы отечественных стандартов качества товаров (работ и услуг), норм, правил и нормативов положил Федеральный закон РФ от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон), вступивший в силу с 1 июля 2003 г. По масштабности происходящих перемен это событий стало одним из самых значимых в стране. Закон, по оценке Торгово-промышленной палаты РФ (См.1), имеет огромное социально-экономическое значение, поскольку направлен на установление правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления, связанных с нею процессов, а также работ и услуг в интересах потребителей. Наряду с этим, он предусматривает процесс дебюрократизации экономики, освобождение предпринимателей от мелочной опеки органов исполнительной власти, кардинальное повышение уровня правового регулирования в важной сфере деятельности. Ряд специалистов утверждают, что он разработан в соответствии с практикой работы в данной области стран с развитой рыночной экономикой, требованиями международных экономических организаций, включая Всемирную торговую организацию. Это обстоятельство является необходимым условием интеграции России в мировой экономический процесс. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что Закон надо срочно поправлять, иначе России грозит беда (См.2). Эта часть ученых и специалистов опасность Закона обусловливают множеством принципиально значимых обстоятельств: прямой его угрозой для национальной безопасности страны; ничем не обоснованной и опасной экспансией во многие сферы экономики, регулируемые другими нормативными правовыми актами, что вносит хаос в эти сферы; подменой и неверным толкованием многих устоявшихся норм и понятий, чем, в частности, допускается возможность строительства опасных объектов и производства опасной продукции и их эксплуатации; надуманностью технических регламентов и их статуса федеральных законов; запретом корректировки норм безопасности продукции до принятия соответствующих технических регламентов, что ведет к снижению конкурентоспособности отечественной продукции и ее отставанию от зарубежных изделий, росту импорта опасных товаров и диверсиям на внутреннем рынке; существенным и преждевременным снижением государственного контроля качества и безопасности продукции, притом, что в законодательстве (административное и уголовное право) отсутствуют какие-либо меры ответственности за выпуск и продажу опасной продукции, не соответствующей техническим регламентам; допустимостью разработок технических регламентов любыми лицами без учета их профессионализма в соответствующих областях знаний и возможными вследствие этого конфликтами интересов, что чревато производством низкокачественной продукции, недобросовестной конкуренцией и другими обстоятельствами. Емко оценил результаты проводимой реформы технического регулирования на заседании Правительства Российской Федерации 13 апреля 2006 года, возглавлявший его в то время М.Е. Фрадков: «Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности. К 2010 г., когда будут разработаны какие-то технические регламенты, наши конкуренты со своими стандартами будут на Луне». А в конце того же года тогда его первый заместитель Д. А. Медведев по этому же поводу жестко заявил: «Наша задача – этот парад безволия прервать» (См.3).

Очевидно, такая оценка имела основания. По сведениям главного редактора журнала «Промышленные ведомости» М. М. Гельмана (См.4), концепция ФЗ, и, видимо, сам закон были разработаны в 2002 году за деньги (грант) Агентства США по международному развитию (USAID). Это американская правительственная организация, реализующая различные программы Правительства США более чем в 100 странах мира. Она финансировала также приватизацию и многие другие российские «реформы» (См.5). Согласно информации на интернет-сайте USAID, в России её бюджет в 2002 г. составил почти 39,65 млрд. долларов, из которых на реформу экономической политики потратили 5,693 млрд. долларов. Сумма, выделенная из этих средств на реформу в России технического регулирования, тщательно скрывается. Но, исходя из «расценок» за написание и лоббирование принятия законов, а также из числа грантов, выданных в 2002 г. на реформу экономической политики, можно предположить, что сумма составила никак не меньше 100 млн. долларов. Это сущий пустяк в сравнении с той громадной выгодой, которую получат западные компании от устранения российских конкурентов на товарных рынках. Директор ФСБ РФ Патрушев Н. П., отмечал: «Результаты анализа законотворческой практики позволяют выделить новый вид угроз национальной безопасности - в правовой сфере. Речь идет о возможности нанесения ущерба жизненно важным интересам Российской Федерации в результате принятия законодательных актов, не до конца продуманных с точки зрения правовых последствий либо разработанных в интересах определенных групп лиц. Следует отметить, что если правовые последствия и их влияние на безопасность личности, общества и государства может оценить или спрогнозировать только высококвалифицированный специалист (поскольку такой анализ необходимо проводить с учетом влияния различных факторов, в том числе иногда весьма субъективных), то недопущение принятия "заказных" законов является обязанностью всех государственных структур, в той или иной степени участвующих в обеспечении безопасности Российской Федерации» (См.6).

За прошедшие более чем семь лет в рамках Закона было принято только десять технических регламентов, разработанных в основном инициативным порядком, из перечня семнадцати первоочередных, установленных ст. 9 Закона. При этом с 1 июля 2010 года в соответствии с Законом все нормативные правовые акты и нормативные документы, содержащие обязательные требования безопасности к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, должны прекратить свое действие. В соответствии с Законом также оказались «заморожены» на семилетний срок все нормативные и нормативно-правовые документы, устанавливающие требования безопасности и регулирующие промышленный и потребительский рынок (всего более 170 тысяч документов), которые подлежат обязательному исполнению, в соответствии со ст. 46 Закона, только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Заметим, что в США действуют свыше 44 000 обязательных для применения государственных стандартов, в законодательных актах содержатся ссылки на 10 000 из них, а всего стандартов, включая корпоративные, 93 000. Иначе говоря, там, как прежде в Советском Союзе, выстроено научно обоснованное дерево стандартизации по принципу от общего к частному. Но концепция реформы, оплаченная USAID, для нас оказалась почему-то принципиально противоречащей системе стандартизации, официально принятой в Соединенных Штатах. К чему бы это? (См.7)

Таким образом, прежние требования к качеству продукции подменили требованиями лишь к её безопасности. Так, к примеру, колбаса может быть безопасной, но содержать при этом только наполнители и крахмал, издающие лишь мнимый мясной запах, т. е. изготавливаться без мяса. Причём, согласно п. 7 ст. 7 ФЗ, «технический регламент не должен содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции». Что понимать под вредом жизни или здоровью, а так же какова допустимая длительность использования потенциально опасной продукции в законе не разъяснено. В этих условиях резко снизилась эффективность государственного регулирования безопасности на потребительском рынке, в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте, что при нарастающем износе основных производственных фондов привело к увеличению аварий и техногенных катастроф.

Как отмечает Парций Я. Е. (См.8), Закон отличает недостаточная определенность и в формулировке объектов, на которые распространяется его действие. В качестве таковых указаны продукция, связанные с нею процессы, работы и услуги, а понятие «товар» отсутствует. Однако, в ГК и в Законе о защите прав потребителей термин «продукция» не употребляется. В других нормативных актах он используется для обозначения объектов производственного назначения, когда необходимо различное правовое регулирование для них и товаров народного потребления. При отсутствии различий применение термина «продукция» является необоснованным и ведет только к путанице. Если задаться вопросом: кто и как устанавливает обязательные требования к товарам народного потребления, в том числе по безопасности, то прямого ответа в ФЗ не найти. Конечно, можно путем толкования понятия «продукция», данного в ФЗ, сделать вывод, что под иными целями имеется в виду личное потребление, и, следовательно, все положения этого закона распространяются на товары народного потребления. Но это только толкование. Необходим однозначный ответ в самом законе. Такое положение не является безобидным, как может показаться с первого взгляда.

Еще хуже положение с работами и услугами. По необъяснимым причинам они вообще исключены из сферы обязательного регулирования, хотя необходимость обеспечения безопасности этих объектов не может подвергаться сомнению (например: авторемонтных работ). Отсутствие таких требований таит в себе угрозу причинения вреда здоровью и жизни людей, их имуществу. При этом из закона трудно понять, кто имеется в ввиду в качестве заказчика работ и услуг – предприниматели или граждане.

Более того, в результате принятия изменений в Закон о защите прав потребителей возникли прямые противоречия или несогласованность с положениями рассматриваемого закона по ряду существенных вопросов. Так, например, в Законе «О защите прав потребителей» (п. 5 ст. 4) сохранено правило о разработке на товары (работы, услуги) обязательных требований к их безопасности и проведении в отношении этих объектов обязательного подтверждения соответствия, что ФЗ «О техническом регулировании» исключается. В то же время из Закона о защите прав потребителей поправками исключена норма об утверждении Правительством РФ перечня товаров (работ, услуг), подлежащих обязательному подтверждению соответствия. В результате этого остался без ответа вопрос, на какие товары (работы) указанная обязанность изготовителей (исполнителей) распространяется. Приведенный перечень несовпадений не является исчерпывающим. Из этой ситуации следует также, что порядок установления требований к товарам (работам, услугам) для личного потребления не регулируется ни одним из указанных законов. Во всяком случае, ФЗ не содержит такой юридически определенной нормы.

Закон вызывал и существенный конфликт интересов товаропроизводителей и потребителей продукции, так как производитель (поставщик, продавец) продукции в соответствии по смыслу п. 2 ст. 16 ФЗ может теперь сам разрабатывать обязательные для себя требования. «Техрегламенты, разработанные бизнес-асссоциациями, не решают государственных задач, они отражают интересы тех или иных группировок… Грустно наблюдать, кто на самом деле пишет регламенты: подписи стоят депутатские, а на заседаниях присутствуют представители зарубежных компаний, производящих не самые полезные продукты» (См.9), - свидетельствует председатель правления Международной конфедерация обществ потребителей (КонфОП) Дмитрий Янин.

Реализация закона привела к массовым необоснованным отступлениям в проектах техрегламентов от общепринятых стандартов, норм и правил – отечественных и зарубежных. Последствия этого обстоятельства можно наблюдать на российском рынке. Так, в статье Андрея Евпланова «83% обманутых», опубликованной в «Российской бизнес-газете» от 14 апреля 2009 г. №697, базирующейся на данных опроса потребителей, проведенного Союзом потребителей России, отмечается следующее: «Резко увеличилось количество жалоб от покупателей на некачественные продовольственные товары. Некачественные продукты стали причиной роста заболеваний, связанных с пищевыми отравлениями (их число выросло на 52 процента). Ужасает то, что такая тенденция становится повсеместной: некачественные продукты продают в столицах и маленьких провинциальных городах». При этом с прилавков исчезли десятки групп товаров народного потребления и продовольствия. Там давно уже нет сливочного маргарина, бутербродного и крестьянского сливочного масла, фасованных сухих молочных и сливочных консервов… Но разрабатываются и внедряются стандарты, искажающие основной принцип демократии товарообмена – право выбора потребителем товара по объективным показателям. Для этого спешно пересматриваются терминологические национальные стандарты и нормативные документы, внедрение которых разрушает национальные виды продукции, оставляя при этом для обмана их национальные наименования (См.10). Серьезные опасения вызывает и обилие фальсифицированных препаратов на лекарственном рынке России, - отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (См.11). По оценкам специалистов, с каждым годом количество фальсифицированных препаратов увеличивается, что представляет серьезную опасность для здоровья граждан. Причиной этого является отсутствие должного контроля за качеством закупаемых аптеками у производителя и продаваемых гражданам лекарственных средств. Тревожную информацию о качестве продукции на отечественном фармрынке приводит академик РАМН, профессор Лопатин П.В. (См.12)

Профессор И.Л. Трунов отмечает: «Чиновники, контролирующие государственные, правоохранительные органы, тесно срослись родственными, коррупционными связями с бизнесом, в особенности нарушающим закон. Предусмотренная за нарушение обязательных требований государственных стандартов, нарушение требований нормативных документов по обеспечению качества и единства измерений ответственность наступает в исключительных случаях, в основном как рычаг конкурентной борьбы между бизнесменами. Декларативная ст. 238 Уголовного кодекса РФ «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности» …при строительстве не работает ввиду отсутствия четко закрепленных законом требований безопасности. Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны здоровья и защиты прав потребителей, причиняют вред, подрывают доверие к производителям товаров и услуг. Объектом преступления являются общественные отношения в области обеспечения граждан товарами, услугами, обеспечения безопасности жизни и здоровья» (См.13).

Прошло более шести лет, как начал действовать Федеральный Закон РФ «О техническом регулировании». Опыт разработки проектов технических регламентов и применения отдельных положений Закона на практике выявили необходимость срочной его корректировки. Предложения по поправкам готовились в течение нескольких лет в условиях жесткого противостояния представителей интересов потребителя и производителя и, наконец, были реализованы путем принятия федеральных законов от 9 мая 2005 г N 45-ФЗ, от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ, от 1 декабря 2007 года N 309-ФЗ, от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ и от 18 июля 2009 года N 189-ФЗ. Однако, основной недостаток Закона в том, что он не дает четкого ответа на главный вопрос: «Кто в России отвечает за качество товаров?», указанными поправками не разрешен. Эта проблема, по мнению представителей Торгово-Промышленной Палаты РФ (См.14), должна разрешаться посредством саморегулирования рынка. То есть потребитель при приобретении товаров должен сам делать выбор, какой товар и какого производителя ему покупать. Практику разделения ответственности Россия переняла у европейских стран, где она формировалась долгими годами конкуренции и развитым потребительским образованием, чего в нашей стране не было, и нет. Для обеспечения свободного выхода отечественной продукции на мировой рынок недостаточно привести свою нормативную базу в соответствии с европейскими требованиями. Основным критерием все-таки было и остается качество предлагаемой продукции по ее объективным показателям.

Исследователь истории развития отечественного законодательства о защите прав потребителей, Варвара Богдан подчеркивает, что в дореволюционный период особое внимание уделялось качеству товара и услуг. С этого момента сформировалось право покупателя на получение качественного товара, отвечающего всем предъявляемым к нему требованиям. Одним из важнейших моментов, позволяющих определить качество товара, являлось его соответствие обязательным требованиям стандартов. Именно с XVIII в. прослеживалась взаимозависимость качества товара и процесса стандартизации. Истории российской стандартизации - сотни лет. Стандартизация, выступающая основным средством регулирования качества товара, стала известна широко России с петровских времен. Первые официальные государственные стандарты появились при Петре I. До этого времени о стандартах упоминалось в Указах Ивана Грозного о калибровке пушечных ядер: были введены стандартные калибры- кружала - для измерения пушечных ядер. В 1713 г. Петр I впервые организовал в Архангельске правительственные бракеражные комиссии, которые занимались проверкой качества экспортируемого из России льна, древесины, пеньки и др. При Петре стандартизация планомерно проводилась в жизнь в течение более чем 25 лет и охватывала кораблестроение, вооружение и строительство - самые важные тогда отрасли хозяйства. Петр I впервые в России 11 января 1723 г. издал указ, посвященный как безопасности выпускаемой в России продукции, так и защите прав потребителей, который так и назывался - «Указ о качестве», в котором сформулированы не только требования к качеству продукции, но и к системе контроля качества, государственному надзору за ним, а так же определены меры ответственности за выпуск бракованного товара. Следовательно, уже в XVIII в. понимали, что государственные нормы, единые средства измерений - это путь к качеству. Характерно, что даже в годы Великой Отечественной войны применялись упрощенные, но эффективные средства и методы контроля за качеством производимой продукции. В этот период было утверждено свыше 2000 стандартов, а более чем в 1000 стандартов были внесены изменения, обусловленные требованиями военного времени (См.15).

Анализ опыта разработки и реализации законодательства о техническом регулировании позволяет уверенно говорить о правовой необеспеченности политических и экономических мероприятий и полном отсутствии в законодательстве приоритетов социальных ценностей как разновидности угроз юридической безопасности человека в Российской Федерации (См.16). Вредные последствия подобных мероприятий - кампании поголовного акционирования и приватизации основных отраслей экономики начала 90-х годов, которая проводилась без должного правового и юридического обеспечения, общество претерпевает до сих пор. Регулирование интеграции России в мировой экономический процесс, по нашему убеждению, должно сопровождаться юридической деятельностью по обеспечению приоритетов национальных интересов, пресекающей попытки диверсий на внутреннем рынке. Многие проблемы, в том числе и в потребительской сфере, были бы легко разрешены, при наличии в конституционных и иных нормах установленных приоритетов (иерархии) видов безопасности человека (личности), государства и общества, определяющих жизненно важные интересы, без удовлетворения которых объект либо вообще прекращает свое существование, либо функционирование его значительно ограничивается (См.17). Поэтому, как нам представляется, роль России в новой стратегии мирового экономического развития должна непременно сочетаться с усилением влияния всех слоев населения на принятие решений, с нравственной ответственностью международных организаций, национальных правительств и бизнеса за проводимую ими экономическую политику. На пути теневых махинаций транснационального капитала, одновременно необходимо самым решительным образом поставить барьер, используя для этого весь имеющийся у государства арсенал средств политического, экономического и правового характера.

Ссылки на первоисточники:

1) См. Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 гг. (утв. Торгово-промышленной палатой РФ). Гл. 2.4. Система ГАРАНТ, 2009 г.
2) См. Федеральный закон «О техническом регулировании» опасен для страны. Открытое письмо депутатов Госдумы и академиков РАН руководителям России. Промышленные ведомости. №9, 2006.
3) См. Владимиров Д. Парад безволия прекратить. Российская газета. №4232 от 25.11.2006.
4) См. Гельман М. М. Закон «О техническом регулировании» - развал российской экономики. Промышленные ведомости №9 2006 г.
5) См. Гельман М. М. Театр абсурда на сцене Ростехрегулирования. Промышленные ведомости. №3-4. 2009 .
6) Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России. Журнал российского права № 7 , 2007.
7) См. Гельман М. М. Там же.
8) См. Парций Я.Е. Несогласованность законов вредит экономике. Промышленные ведомости. №10. 2006.
9) См. Каримова А. Борьба за соблюдение этики. Коммерсант – Деньги. №21 (726) от 01.06.2009.
10) См. Гераймович О. Очередной удар по экономике России: коммерциализация национальной стандартизации. Промышленные ведомости. №11-12. 2006 г.
11) См. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год. 12. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Российская газета. №4892 от 17.04.2009.
12) См. Лопатин П.В. Российские аптеки. №7, 2008.
13) См. Трунов И.Л. . Безопасность строительства в России. Ж. Право и безопасность. № 2 (27). 2008.
14) См. Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 гг. (утв. Торгово-промышленной палатой РФ). Гл. 2.4. Система ГАРАНТ, 2009 г.
15) См. Богдан В.В. История становления законодательства о защите прав потребителей и практика его применения в России. М. РГБ. 2006. С. 36, 70
16) На рубеже веков у истоков социально-правовой концепции безопасности человека и ее составляющей – безопасности юридической стоял профессор А. А. Тер-Акопов (01.01.1940 – 03.08.2003). См. Тер-Акопов А. А. Безопасность человека. Социальные и правовые основы. М. Норма. 2005. и Толкаченко А.А. Юридическая безопасность человека в РФ. ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М. Эксмо. 2006. С. 490.
17) См. Толкаченко А.А. Там же. С. 495.